« 40 ans de la loi littoral : un texte vivant, façonné par le juge et les territoires »

Dans quel contexte est née la loi et quelles étaient ses ambitions initiales?
Hugo Vangrevelynghe-Rivet: L’objectif de la loi littoral a été avant tout de donner une véritable force législative à des principes qui existaient déjà, mais de manière éparse et essentiellement réglementaire. On peut citer notamment l’instruction de 1976 prise par Jacques Chirac, alors Premier ministre, ou encore une directive portée par Michel d’Ornano. Ces textes posaient déjà certaines bases, mais ils n’étaient pas suffisants face à la pression foncière extrêmement forte qui s’exerçait sur les territoires littoraux. Il fallait envoyer un message clair, uniforme, à l’échelle nationale: stopper l’artificialisation massive du rivage, préserver les espaces naturels – en particulier les espaces dunaires – tout en garantissant le libre accès à la mer. La loi littoral est née de cette nécessité de concilier des intérêts souvent opposés: développement économique, protection de l’environnement et gestion du domaine public maritime.

Le pari est-il réussi?
H.V.-R.: Clairement. Si l’on compare la France à d’autres pays européens, la loi littoral a permis d’éviter une urbanisation anarchique des côtes. C’est un texte qui a profondément marqué les territoires et qui est aujourd’hui largement connu du grand public, et dans le cœur des Français. Dès qu’un projet en front de mer suscite des oppositions, la loi littoral est immédiatement invoquée, parfois à tort d’ailleurs, car elle ne peut pas tout régler. Mais cette appropriation citoyenne montre bien sa force. La loi est devenue un repère collectif. Dans des territoires comme la Côte d’Opale, les débats autour de l’adaptation aux risques littoraux illustrent cette tension entre protection et aménagement.

HUGO VANGREVELYNGHE-RIVET est docteur en droit public, spécialiste du littoral, des catastrophes et risques naturels, maître de conférences à l’université du Littoral-Côte-d’Opale (Pas-de-Calais).

La loi est parfois jugée imprécise et trop dépendante de la jurisprudence. Est-ce une faiblesse?
H.V.-R.: C’est plutôt une singularité. La loi littoral, rédigée de manière volontairement générale, a souffert du retard pris dans la publication de ses décrets d’application. Ce sont les juges qui ont progressivement précisé ses notions clés: espaces remarquables, espaces proches du rivage, continuité de l’urbanisation… Sans cette jurisprudence abondante, la loi n’aurait sans doute pas pu s’appliquer aussi efficacement. Aujourd’hui, l’équilibre se fait entre le droit jurisprudentiel et la pratique territoriale, notamment à travers les Scot.

Est-elle encore adaptée aux enjeux actuels, notamment au changement climatique?
H.V.-R.: Elle a dû évoluer, c’est certain. Pendant longtemps, la loi littoral empêchait par exemple la relocalisation de biens menacés par l’érosion. Ce verrou a été levé avec la loi climat et résilience de 2021 et l’ordonnance du 6 avril 2022, qui prévoient des dérogations encadrées pour les opérations de recomposition spatiale. Aujourd’hui, sur le recul du trait de côte, le cadre juridique existe. Le vrai sujet, désormais, c’est l’application concrète de ces dérogations par les services de l’État et les collectivités. On observe déjà des pratiques différentes selon les territoires, et les négociations sont parfois complexes autour des projets partenariaux d’aménagement conclus avec l’État.

Les moyens suivent-ils ces nouvelles responsabilités?
H.V.-R.: Les collectivités ont la volonté politique d’agir, mais elles manquent cruellement de financements. Le fonds Barnier est insuffisant, l’érosion côtière n’y est pas éligible et les dispositifs complémentaires peinent à se mettre en place. On assiste en réalité à un transfert de charges de l’État vers les collectivités, sans financement dédié à la hauteur des enjeux. Dans certains territoires, ce sont même les riverains qui doivent s’organiser en associations syndicales pour financer les travaux nécessaires. Le Fonds vert joue un rôle d’amortisseur, mais ses ressources diminuent. À terme, cela pose une vraie question d’égalité entre territoires.

Les collectivités manquent de financements, en particulier pour lutter contre l’érosion côtière. © Thomas Pajot / Adobe Stock

Comment s’articule-t-elle avec le ZAN (zéro artificialisation nette)?
H.V.-R.: Le ZAN inquiète beaucoup les élus, en particulier dans les communes littorales déjà confrontées à une rareté foncière. Sur le plan juridique, les dérogations existent et offrent une certaine sécurité. Mais leur mise en œuvre sera déterminante. Il faudra éviter des situations où des élus seraient juridiquement fragilisés pour avoir voulu protéger des populations exposées à l’érosion par exemple. Tout est affaire de conciliation entre enjeux humains, environnementaux et juridiques.

Faut-il un «acte II» de la loi littoral?
H.V.-R.: La loi tire sa force de sa capacité à évoluer sans être vidée de son sens. Si l’on cède à une accumulation de dérogations sectorielles, elle risque de perdre son âme. C’est un texte politique fort, voté à l’unanimité à l’époque, et qui reste profondément d’actualité. Le véritable enjeu, aujourd’hui, n’est pas tant de la réécrire que de continuer à la faire vivre intelligemment sur les territoires. L’Association nationale des élus des littoraux a toutefois raison d’ouvrir le débat sur l’application de la loi littoral en outre-mer: en Guyane, la loi s’applique sur des zones éloignées à plus de 100km de la mer.

Vous organisez plusieurs colloques autour de cet anniversaire…
H.V.-R.: L’idée est de croiser les regards entre universitaires, praticiens, agents publics, élus et techniciens. Après avoir reçu Guy Lengagne, ministre de la Mer ayant porté la loi, la deuxième partie de notre colloque dédié à cet anniversaire portera sur les enjeux autour des énergies renouvelables, des activités agricoles, du recul du trait de côte, mais aussi sur les risques contentieux. Il y a un besoin fort de renforcer l’ingénierie territoriale. Plus le diagnostic est solide, plus les décisions sont robustes et les projets résistent aux contentieux. Les géomètres-experts ont d’ailleurs un rôle clé à jouer, notamment pour la cartographie des zones exposées entre 0-30 ans et 30-100 ans.